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Las políticas de población en la nursery, por Jerónimo Roca

16.Abr.2014

Se está poniendo de moda la preocupación por el bajo nivel de la tasa de fecundidad en Uruguay.

Este nivel, a primera vista por debajo del de reemplazo, poco menos que estaría afectando nuestra viabilidad como país y dispara, como reacción, propuestas de fomento de la natalidad. El interés de esta columna no solo es personal -defender que ser un país pequeño es una virtud- sino, sobre todo, institucional -avisar a los distraídos que existe una Comisión Sectorial de Población (CSP), liderada por OPP e integrada por todos los Ministerios del Gabinete Social más Relaciones Exteriores, que ha documentado una clara posición a este respecto: no debemos incentivar el crecimiento demográfico, ni establecer metas demográficas, ni fomentar el natalismo.

1. Uruguay no va a desaparecer - ¿El temor de quienes fomentan el natalismo es que Uruguay desaparezca? Es cierto que el nivel actual de la tasa global de fecundidad -2 hijos por mujer- está ligeramente por debajo del nivel de reemplazo -2,1 hijos por mujer-. Sin embargo, es necesaria una observación metodológica: si las mujeres tienen la misma cantidad de hijos pero los tienen más tarde, la tasa global de fecundidad igualmente mostrará un descenso, pues no capta este efecto calendario. [1] Por eso es útil mirar la paridez media final, es decir, el número medio de hijos que tuvieron las mujeres al final de su período fértil. Y esta paridez, aunque también en descenso, es actualmente de 2,45 hijos por mujer, nivel claramente superior al de reemplazo. Por tanto, la reproducción de las cohortes no está en riesgo en Uruguay.

Estudios realizados en países con larga trayectoria de descenso de la fecundidad, como Suecia, Holanda e Italia, muestran que la caída de la tasa global de fecundidad a niveles de 1,5 hijos se debe, precisamente, a cambios en el calendario, ya que la paridez media final raramente ha estado por debajo de los 2 hijos por mujer.

Finalmente, aun admitiendo una tasa de fecundidad por debajo de la de reemplazo, la población continuará creciendo, porque la estructura de edades determina que los nacimientos superen a las defunciones. La población de Uruguay crecerá lentamente y probablemente cambiará su perfil; pero esto, al fin de cuentas, es lo que siempre ha ocurrido.

2. Fin del bono demográfico - Mientras la mayor parte de América Latina comienza a disfrutar su bono demográfico, Uruguay está al final de la ventana demográfica de oportunidades. De aquí en más, solo cabe esperar que aumente la relación de dependencia -el cociente entre inactivos (niños y pasivos) y activos-, empujada por el envejecimiento de la población. Esto, sin duda, plantea desafíos como la sobrecarga sobre la población en edad de trabajar para financiar un gasto creciente en seguridad social y en salud -según estimaciones del BPS, el déficit previsional comenzaría a aumentar en 2030-. ¿Es esto lo que lleva a plantear políticas de fomento de la natalidad? Si así fuese, ¿es una buena opción pelear contra una tendencia demográfica dura como el descenso de la fecundidad, ignorando que la experiencia internacional muestra pobres resultados al respecto?

En primer lugar, y en línea con la CSP, considero que lo primero que debe asegurarse es que las mujeres tengan la cantidad de hijos que deseen y en el momento que deseen, punto sobre el que volveré más adelante. En segundo lugar, el enfoque demográfico es solo una parte del problema y no alcanza con reconstituir la pirámide para enfrentar la sobrecarga sobre la población en edad de trabajar. Hay opciones de política mejores -y prioritarias- para encarar los problemas derivados de nuestro "envejecimiento del envejecimiento". Los siguientes tres puntos están dedicados a comentar brevemente dichas opciones.

3. "El futuro ya llegó" - En 2003, más del 60% de los niños menores de 6 años era pobre. Aquel Uruguay era un país sin futuro. Hoy, pese al éxito del esfuerzo realizado, el desafío continúa siendo mayúsculo, porque todavía uno de cada cuatro niños menores de 6 años es pobre. Lo primero, por tanto, es no perder ni uno solo de esos niños. Por ética y por eficacia. Por ética porque son niños que ya están, que ya nacieron, que ya son sujetos de derechos. Y por eficacia porque, en un contexto de recursos escasos, es preferible asignar dichos recursos -escasos, insisto- a consolidar y universalizar la política de primaria infancia, hoy liderada por Uruguay Crece Contigo, con resultados muy auspiciosos, que timbearlos en políticas de fomento de la natalidad.

Una política de primera infancia exitosa acarrea notorios beneficios en educación, salud y convivencia social durante la vida adulta e implica un menor gasto social que el que habría que afrontar si la base de primera infancia fuese mala.

Y a propósito de recursos escasos: ¿está contemplado en las propuestas de aumento de la fecundidad el costo de la "inversión demográfica", es decir, la necesidad de invertir en infraestructura (salud, educación, caminería, saneamiento, electricidad, comunicaciones) para brindar a la nueva población el bienestar que tiene la población ya existente, costo que hoy no tenemos? Y algo más: ¿cuál es el plus de población que pretenden? ¿Podemos saber cuál es la población óptima a la que los 'natalistas' quieren llegar?

4. El desafío de la productividad - Una segunda forma de atacar los problemas asociados al crecimiento de la tasa de dependencia es aumentar la productividad. Como ha dicho el Presidente Mujica: "ya que hemos decidido ser pocos, tendremos que ser buenos".

La productividad en Uruguay ha crecido significativamente en los últimos diez años, acortando la
brecha con los países desarrollados. No obstante, podría decirse que hay un comportamiento dual de la productividad, tanto inter como intrasectorialmente. Por ejemplo, mientras la productividad del sector telecomunicaciones creció más de 80% entre 2005 y 2011, la del sector construcción cayó casi 20% en el mismo período. Y, por otro lado, la productividad de las micro, medianas y pequeñas empresas es significativamente inferior a la de las empresas grandes.

El gobierno ha encarado este desafío de la productividad en varios frentes: presupuesto por programas; firma de compromisos de gestión; introducción de sistemas de remuneración variable (SRV) en las empresas públicas; implementación en la OPP del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y evaluaciones, a cargo de OPP, del diseño, implementación y desempeño de intervenciones públicas, que culminan con la firma de un acuerdo de mejora al que se compromete la institución evaluada.

5. Lineamientos de una política de inmigración - Aun desde un punto de vista puramente demográfico, quienes fomentan el natalismo no tienen razón. En efecto, las políticas de fomento de la natalidad para reconstituir la estructura por edades de nuestra envejecida población muy probablemente serán ineficaces -ya se dijo que la experiencia internacional muestra pobres resultados- y, sobre todo, ineficientes. Esto último porque el país tiene casi medio millón de emigrantes radicados en el resto del mundo, por lo que parece más adecuado trabajar más fuertemente en brindar mejores oportunidades de retorno a uruguayos, particularmente jóvenes, que intentar rejuvenecer la pirámide poblacional vía la natalidad.

Esta política para los retornados debería complementarse con otros tres ejes de acción: i) un control de la propensión emigratoria -el 'efecto campana' de las colonias de uruguayos en el extranjero es muy fuerte-, ii) fomento de la inmigración y iii) una política de integración, que haga viable una convivencia cosmopolita.

6. La doble insatisfacción - Para la CSP, más preocupante que el nivel de la tasa de fecundidad es su heterogeneidad: la paridez media final de las mujeres con dos o más necesidades básicas insatisfechas es de 4.47 hijos mientras que la de la mujeres sin necesidades básicas insatisfechas es de 2.08 hijos. [2] Asociada a esta heterogeneidad, hay una doble insatisfacción: la de las mujeres de bajos ingresos, de las cuales un tercio dice tener más hijos de los que desearía, y la de las mujeres de ingresos medios y altos, de las cuales más de un 40% dice tener menos hijos de los que desearía. [3]

Por esto, la CSP considera que lo primero que debe asegurarse es que las mujeres tengan la cantidad de hijos que deseen y en el momento que deseen. En consecuencia, recomienda, por un lado, profundizar lo avanzado en salud sexual y reproductiva y, por otro, generar políticas que permitan compatibilizar la vida reproductiva con la productiva -como los recientes cambios en las licencias maternales y parentales y el aumento de la oferta de cuidados infantiles-. Lograr la incorporación plena de la mujer al mercado laboral es otra forma de atacar los problemas derivados del previsible aumento de la tasa de dependencia.

Por último, téngase presente que el ideal reproductivo de las mujeres uruguayas no supera los dos hijos por mujer. [4] Por esto, la corrección de la doble insatisfacción muy probablemente provocará un descenso de la tasa de fecundidad y, pese a ello, es una prioridad para la CSP, a diferencia de los 'natalistas' que, en la vereda de enfrente, tienen como prioridad el aumento de la fecundidad. Más aún: puede estimarse que la tasa de fecundidad seguirá descendiendo en la medida que las políticas sociales de la izquierda continúen mejorando las condiciones de vida de los sectores más desprotegidos.

7. New Home Economics - Hasta ahora, solo Verónica Alonso, diputada por el Partido Nacional, ha presentado propuestas concretas de fomento de la natalidad. Sus tres propuestas son, grosso modo, de apoyo financiero a las familias con tres o más hijos. Todas se basan en la New Home Economics: se asume -no importa si implícita o explícitamente- que la decisión de tener un hijo es una decisión económica racional que se toma en base al ingreso de las personas y su preferencia por los hijos o por otros "bienes". Dicho de otro modo, reducir el costo (de oportunidad) de los hijos aumentaría la natalidad.

Desde mi punto de vista, y en esto no estoy solo, la elección de la cantidad de hijos no es una elección económica óptima sino que se adapta a otras muchas metas, principalmente las laborales y de fecundidad deseada.

La primer propuesta de Alonso es permitir a las familias de 3 o más hijos con ingresos de hasta 80 UR mensuales (aproximadamente $58.000) acceder a créditos o soluciones habitacionales del MIDES. Aun admitiendo que la New Home Economics funciona, es poco creíble que un hogar con dos hijos e ingresos de $58 mil mensuales decida tener un tercer hijo a cambio de la posibilidad de acceder a créditos o soluciones habitacionales del MIDES, siendo que, a priori, su ingreso per capita caería de $14.500 a $11.600, casi $3.000 menos por hijo.

La segunda propuesta es que la jubilación de los padres de 3 o más hijos tenga un 10% de bonificación y, hasta donde sé, es inédita como política de fomento de la natalidad. ¿En lugar de abatir el costo de tener hijos -hoy- se aumenta el ingreso del padre jubilado -mañana-? Es algo así como un cheque-bebé, al estilo del que sin éxito alguno otorgó Rodríguez Zapatero en España, pero diferido, a cobrar con la jubilación. ¿Los padres se endeudarían a largo plazo, a cuenta de una mayor jubilación, para financiar un hijo más?

Finalmente, la última propuesta de Alonso es aumentar las deducciones de IRPF a los padres con 3 o más hijos. Habida cuenta de que el 85% del IRPF es pagado por el 20% de la población con más altos ingresos, esta propuesta solo beneficiaría a familias cuya decisión de tener un tercer hijo no parece, en principio, enfrentar un impedimento económico. Dicho con todo respeto, y sin hablar de intenciones sino de posibles consecuencias, la propuesta es conservadora y hasta eugenésica.

8. A modo de conclusión - La combinación de una baja tasa de fecundidad y un aumento de la esperanza de vida provocan, desde hace décadas, un avanzado envejecimiento de la población uruguaya, al punto de que ya se puede hablar de un 'envejecimiento del envejecimiento'. Esto, sin duda, determinará una sobrecarga sobre la población en edad de trabajar para financiar un gasto creciente en seguridad social y salud. No obstante, este problema no es solamente demográfico y mucho menos implica que debamos subirnos a propuestas de fomento de la natalidad. No perder un solo niño, aumentar la productividad, definir e implementar una política de fomento de la inmigración y lograr la incorporación plena de la mujer al mercado laboral son largamente preferibles a políticas de fomento de la natalidad de dudoso resultado.

La baja tasa de fecundidad ni siquiera es el principal problema demográfico del país. Creo que, como problema demográfico, es más relevante la migración interna que la tasa de fecundidad. Y, más aún, la heterogeneidad de la fecundidad -y una tasa de embarazo adolescente que no cede- son más problemáticas que la baja tasa de fecundidad.

[1] La tasa global de fecundidad es el número de hijos que, en promedio, tendría cada mujer de una cohorte hipotética de mujeres que durante su período fértil tuviese sus hijos de acuerdo a las tasas de fecundidad por edad de la población en estudio.
[2] La fecundidad en el Uruguay (1996-2011): desigualdad social y diferencias en el comportamiento reproductivo. Atlas sociodemográfico y de la desigualdad del Uruguay. 2014.
[3] Visión, objetivos y lineamientos estratégicos para la implementación de políticas de población en Uruguay. Comisión Sectorial de Población. Abril 2011.
[4] Nueva evidencia sobre la hipótesis de la doble insatisfacción: ¿cuán lejos estamos de que toda la fecundidad sea deseada? A. Peri e I. Pardo. 2006.